2020新增四万亿地方债，意味着什么？
2019-12-20 11:02:34   来源：   

前言

据中金公司消息，专项债发行规模将从2019年的2.15万亿元（GDP的2.2%）扩大至2020年的3.35万亿元左右（GDP的3.2%）。“考虑到总需求增长走弱、政策空间短期受限，地方专项债扩容可能成为短期逆周期政策主要的’调节器’。”而一般债方面，2019年新增一般债达到9300万元，考虑到调节财政的需求，2020年的一般债额度应有一定幅度的增长，就此我们可以看出，2020年全年新增的地方债额度总额可达4万亿，再创历史新高。

地方一般债由省级财政部门统一发行后，转贷各市县，进入当地一般公共预算，可用于地方部门预算、民生支出与经常性支出，是缓解地方财政运行困难、维持地方财政稳定的重要工具。地方债制度在设计之初的核心理念就是地方财政“自发自还”，但此后一系列的财政改革导致的是财权的逐步上收，从全面营改增到国税地税合并莫不是如此；而要培育新地方税种的说法尚未落地，房产税依然高悬空中。10月9日，国务院发布了《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》，将消费税划归地方税种，拓展地方收入来源，但十三五期间地方政府的任务重大，支出繁多，财政持续紧张，支出规模却持续增长；是有必要采取更积极的财政政策的。不仅规模在扩容，地方的发行期限也在变长。2019年末，一般债的规模已经达到了118985亿元，平均剩余期限5.0年，平均利率3.53%。从数据不难发现，虽然允许发行置换债对存量债务进行置换，但之前设计的期限确实太短，不利于地方财政的稳健运行，因此4月财政部发布了《关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号），其中明确提出不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限；逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。财政部多次强调，将会实施更积极的财政政策，因此地方债的扩容，是可以看作是其中的一部分。要促进实体经济发展，离不开“减费降税”，但如果地方财政持续紧张，那么进一步减税既可能造成财政风险，又会遇到推进阻力，因此，对整个经济环境来说，地方债发行的再扩容是实质上的利好，通过地方债来调节地方财政预算，减少近期对税费的依赖，未来在减税政策、减税举措上还可进一步加强。

二、专项债加码，助力十三五任务全面完成

专项债主要定向用于项目建设，九月国常会提出，提前下达2020年的专项债额度，并扩大使用范围，重点用于交通、能源、环保、民生、产业园区等领域，并且要尽快形成实物工作量。不同于一般债进入一般公共预算，专项债是进入政府性基金预算的，要求项目必须实现资金自平衡；也就是说专项债必须对应项目发行，由项目产生的现金流进行偿还。因此专项债主要投向的，都是过去地方融资平台的项目，在剥离了平台的融资职能后，改由地方表内债务、专项债资金进行实施。十三五即将收官，但许多规划内的任务尚未完成，地方政府的压力依然很大；我国经济对基建的依赖仍然很强，因此专项债的发行规模、使用范围、发行期限都不断的扩张，既带动有效投资、支持补短板扩内需，又助力地方政府全面完成十三五的各项任务。

三、表内置换表外，继续整治隐性政府债务

从实质上来说，地方政府的总体债务并没有增长，只是从表外债务逐步规范，成为了表内债务。在2015年政府预算体系全面改革、地方债全国发行之前，地方债务一度成为高危问题，不仅规模庞大，还存在期限错配、成本高、不规范等诸多问题。此后，财政部牵头进行了债务置换，但冰冻三尺非一日之寒，隐性债务问题并未彻底解决。虽然地方政府举债被禁止，但在地方发展的巨大需求下，诸多合法模式都逐渐异化为地方举债的新途径，从政府购买服务、PPP、政府产业基金莫不如是，融资平台同样有抬头之势，在2015-2018年间再次产生了大量隐性政府债务。地方债发行的理念就是“开明渠、堵暗道”，因此2019年再次开启了大规模打击隐性政府债务的工作，通过专项债的发行，合法筹集地方建设项目所需要的资金，并且降低融资成本、延长融资期限、加强资金与项目管理工作；出台了《政府投资条例》，规范各类政府与平台的行为，严格禁止隐性债务的再度增长。因此，2020年专项债规模的再扩容，标志着地方隐性债务的全面终结，也正式开启平台转型的进程，平台的工作焦点转向如何解决存量隐性债务；在专项债的大量发行后，平台也找到了自己新的职能：从地方融资的主体转变为承接各类资金、实施项目的平台。

四、地产调控持续，土地财政再难兴起

2020年的地方债发行有两个亮点，一是规模的扩张，二是暂停了土地类专项债的发行。在专项债政策实行初期，主要应用的领域是棚户区改造、土地储备与收费公路。其中棚改债是由过去发放给融资平台的棚改贷款转化而来，是表外债务改为表内债务，随着2020年棚改任务的全面结束，暂停发行在情理之中；收费公路债则是“补短板”的举措之一，将一部分经济效益差，无法以特许经营、PPP等市场化方式实施的项目转为专项债资金实施；土地储备专项债的初衷是将隐性债务中的重灾区——土地储备领域转为合法的方式实施，但如今被暂停却有另一重含义，土地财政的模式该终结了。由于数年的积累，地方政府的存量土地是处于高位的；因此暂停土地类专项债同样是为了减少地方财政的风险，从源头上管控土地市场的增量。地产调控的持续也同样影响到了地方财政的收入，从三季度数据来看，地方政府的土地出让收入增速明显降低，这也不难解释为何2019年的地方财政情况如此困难，为何要将消费税划归地方，为何要进一步增大地方债的发行规模——土地财政，真正走到了尽头，接下来的问题就是房产税何时落地。